Elektrik Sektöründe Hakim Durum
Yazarlar: Av. Ahmet Berker & Av. Deniz Nalbant
1. Giriş
Elektrik sektörü, özel bir düzenlemeye ve denetim mekanizmalarına tabi olan, doğal tekel özellikleri taşıyan bir alandır. Bu sektördeki rekabetin doğru şekilde yönlendirilmesi, hem ekonomik verimlilik hem de tüketici haklarının korunması açısından büyük önem taşımaktadır. Elektrik piyasasında hakim durumun ve tekelci eğilimlerin engellenmesi için rekabet politikaları, belirleyici bir rol oynamaktadır. Bu makalede, Türkiye’de elektrik sektöründeki rekabetin hukuki çerçevesi, Rekabet Kurumu’nun yaklaşımı ve sektördeki gelişmeler ele alınacaktır.
2. Pazar Gücü Kavramı
Hakim durum kavramını daha iyi anlayabilmek için öncelikle pazar gücü kavramını açıklamak gerekir. Avrupa Birliği Roma Antlaşması Madde 82’ye göre, hakim durumda olan teşebbüslerin bu gücü kötüye kullanmaları yasaktır ve hakim durumun tespitinde pazar payı en önemli ölçütlerden biridir. Türkiye’de Rekabetin Korunması Hakkında Kanun (“RKHK”) Madde 6’sında benzer bir düzenleme yer almaktadır. Pazar gücü, bir teşebbüsün veya bir grup teşebbüsün fiyatları, arzı, üretim ve dağıtım miktarını kar elde etmek amacıyla rekabetçi denetim dışı bir seviyeye çıkarma gücü olarak tanımlanabilir.
3. Hakim Durumun İktisadi Temelleri
Pazar gücü, hakim durumun iktisadi temelini oluşturur; ancak hakim durumun tespiti sadece pazar gücüne dayanmamaktadır. Pazara giriş engelleri, potansiyel rekabet gibi niteliksel faktörler de göz önünde bulundurulmalıdır. OECD’nin “Elektrik Sektöründe Rekabet Politikası” konulu toplantısında, elektrik endüstrisinin pazar gücünü nasıl kullanabileceği şu şekilde özetlenmiştir:
“Elektrik talebi neredeyse esneklikte tamamen yoksundur. Dolayısıyla kapasitenin küçük miktarlarla da olsa piyasaya sunulmamasının fiyat üzerinde ciddi etkileri vardır. Elektrik ekonomik olarak depolanamadığı için, üretim ile tüketim sürekli dengede olmalıdır. Günün, ayın ya da yılın farklı zamanları için piyasalar farklılaşabilmektedir. İletim hatlarında tıkanıklık yaşandığı zaman üreticiler bölgesel Pazar gücüne sahip olabilmektedir. Üretim birimleri, marjinal maliyetlerine göre farklılaştıkları ve bazı birimler belli zaman dilimlerinde azami kapasitede çalıştıkları için piyasa fiyatındaki artışlara tepki verememektedirler. Dolayısıyla bir zaman diliminde birçok üretici olsa dahi bu üreticilerin çoğu kapasite kısıtına sahipse, kalan üreticiler ciddi Pazar gücüne sahip olabilmektedir.”
Rekabet Kurulu’nun 18-28/468-227 sayılı 14.08.2018 tarihli kararında, belirli bir şirketin pazar payının düşük olmasına rağmen, devralan şirketin yüksek pazar payı nedeniyle, rekabetçi endişelere yol açılmayacağı sonucuna varılmıştır.
4. Hakim Durum Kavramı
RKHK Madde 3’e göre hakim durum, bir veya birden fazla teşebbüsün, piyasada rakipleri ve müşterilerinden bağımsız olarak fiyatları, arzı, üretim ve dağıtım miktarlarını belirleme gücüdür. Madde 6, hakim durumun kötüye kullanılmasını yasaklamaktadır: “Bir veya birden fazla teşebbüsün, ülkenin tamamında veya bir bölümünde, bir mal ya da hizmet piyasasındaki hakim durumunu kötüye kullanması yasaktır”.
4.1. Teşebbüs Kavramı
Hakim durumda olabilmek için bir teşebbüs olmalıdır. Teşebbüs, RKHK M.3 uyarınca piyasada mal veya hizmet üreten, pazarlayan veya satan gerçek ve tüzel kişilerdir. Ayrıca, bu teşebbüslerin ekonomik bakımdan bağımsız karar verebilen birimler olmaları gerekmektedir. Teşebbüs kavramı, TTK’da düzenlenen ticari işletme kavramından çok daha geniş bir kavramdır. Örneğin, tüzel kişilik teşebbüs olmak için aranan bir şart değildir.
4.2. İlgili Pazar
Hakim durumun tespiti için, önce ilgili pazarın belirlenmesi gerekir. İlgili pazar, ürün ve coğrafi bölge boyutlarından oluşur. Elektrik piyasasında, elektrik dağıtımı gibi doğal tekel olan alanlar, rekabete kapalı olarak tanımlanabilir.
4.2.1. Ürün Boyutu
İlgili ürün pazarı belirli bir ürün ve onunla yüksek ikame edilebilirliği olan diğer mallardan oluşan pazar olarak ya da sahip olduğu özellikler nedeniyle, aynı ihtiyacı karşılamaya uygun bulunan ve pek az bir oranda başka mallarla ikame edilebilen malların pazarı olarak tanımlanabilir.
İlgili ürün pazarı RKHK’da tanımlanmamakla birlikte, 2002/2 sayılı Dikey Anlaşmalara İlişkin Grup Muafiyeti Tebliği M.3/1.c’de rakip teşebbüsler başlığı altında tanımlanmıştır. Tebliğe göre ürün pazarı, anlaşma konusu mal veya hizmetler ile alıcı açısından ürün özellikleri, fiyatları ve kullanım amaçları bakımından bunlarla değiştirilebilir ya da bunları ikame edebilir kabul edilen mal veya hizmetleri kapsar. Benzer bir tanım 1997/1 sayılı Rekabet Kurulundan İzin Alması Gereken Birleşme ve Devralmalar Hakkında Tebliğ M.4’te da bulunmaktadır.
Rekabet Kurulu’nun AYGAZ kararında “İlgili ürün pazarı tanımlanırken, ilgili ürünün ikame edilebilirliği önem kazanmaktadır. Ürünün ikame edilebilirliği veya talep esnekliği, kendine eş veya benzer ürünlerle karşılaştırılması sayesinde belirlenmektedir. Bu açıdan ilgili ürün pazarının belirlenmesinde ilgili ürünün fiyatı, özellikleri ve kullanım sahası ön plana çıkmaktadır. Tüketici nezdinde nitelikleri ve fiyatları açısından benzer olan ürünler aynı pazarda sayılabilmektedirler.” şeklinde bir açıklama yer almaktadır. AYEDAŞ kararında ise“Elektrik dağıtım hizmetinin rekabete kapalı bir alan olması ve tekelci düzenlemelere tabi bulunması nedeniyle elektrik dağıtım hizmeti ilgili ürün pazarı olarak” tanımlanmıştır. Kararda elektrik piyasalarındaki her faaliyet alanı için ayrı ürün pazarı tanımı yapılmıştır.
4.2.2. Coğrafi Boyutu
Bir diğer önemli kavram ise ilgili coğrafi pazar kavramıdır. Bu durum somut olay bazında tespit edilecek olup, teşebbüslerin bölgelerdeki varlıkları ve güçlerinin tespiti bu sınırlar içinde yapılacaktır. İlgili coğrafi pazar, tüm Türkiye olabileceği gibi, belirli bir bölge, ya da il de olabilir.
Rekabet Kurulu’nun AKDENİZ EDAŞ kararında AKDENİZ EDAŞ’ın münhasıran yetkili bulunduğu Antalya, Isparta ve Burdur illeri ilgili coğrafi pazar olarak tanımlanmış̧ olup dosya kapsamında elektrik dağıtım bölgesi olarak Akdeniz ifade edilmiştir. Rekabet Kurulu burada Türkiye’nin 21 ayrı dağıtım bölgesine ayrıldığına dikkat çekmiş̧ olup dağıtım faaliyeti ile ilgili her bölgede yetkili bulunan bazı münhasır şirketler olduğunu belirtmiştir. Bu karardan hareket ile ilgili coğrafi pazarın belirlenmesinde öncelikle teşebbüsün fiilen faaliyet gösterdiği ve rekabetin kısıtlandığı iddiasının bulunduğu bölgenin temel alınacağı anlaşılmaktadır.
5. Hakim Durumun Tespiti
RKHK M.4 uyarınca iki veya daha fazla işletmenin karşılıklı anlaşarak yapabilecekleri bir kısıtlamayı, bunlardan birisi tek taraflı gerçekleştirebiliyorsa o işletme hakim konumdadır. Hakim durumun tespiti için üç temel unsur incelenir. Bunlar; ekonomik güç, devamlılık ve bağımsızlıktır.
5.1. Ekonomik Güç
Ekonomik güç, bir teşebbüsün pazar koşullarından bağımsız hareket etmesine olanak sağlayacak güçte olmalıdır. Rekabet Kurulu 18-06/101-52 sayılı ve 20.02.2018 tarihli bir kararında, nihayetinde bir piyasada tekel konumunda tek bir teşebbüs dahi olsa, bu durum teşebbüsün müşterilerinden tam bağımsız hareket edebilme yeteneğine sahip olması şeklinde kabul edilmeyeceğini bu yüzden piyasada tek bir tekelin varlığını ekonomik gücün oluşması için yeterli görmemiştir.
Kurul 05-88/1221-353 sayılı ve 29.12.2005 tarihli Turkcell kararında ise pazar payının hakim durumun tespitinde tek başına yeterli olmadığını fakat diğer faktörlere kıyasen daha önemli bir gösterge olduğunu da ifade etmiştir. Buna rağmen, yüksek pazar payı, hakim durumun oluştuğuna dair kuvvetli bir emaredir.
5.2. Devamlılık
Pazar paylarının uzun süreli ve sabit kalması, bir teşebbüsün hakim durumda olduğunu gösterir. Bu, o teşebbüsün sahip olduğu pazar gücünü sürdürebildiğini gösterir fakat her durum somut olay bazında ele alınmalıdır. Bu anlamda Kurul 06-03/51-11 sayılı ve 24/01/2006 tarihli kararında, TDİ’nin Çanakkale Boğazı bölgesi hattında %70 pazar payına sahip olup hakim durumda olduğunu tespit etmiştir.
5.3. Bağımsızlık
Bağımsızlık, teşebbüsün pazardaki davranışlarını dış etkenlerden bağımsız bir şekilde şekillendirmesi ile ölçülür. Teşebbüsler, pazarda lider olabilir ancak bu durum her zaman hakim durumda oldukları anlamına gelmez.
Rekabet Kurulu 00-33/356-200 Karar sayılı ve 05.09.2000 tarihli Kararında, Milliyet, Sabah, Olay ve Bursa 2000 gazetelerinin pazardaki toplam payının yüksek olduğunu belirtmiş fakat pazar payı büyüklüğünün hakim durum analizi için tek başına yeterli olmadığını, gazete fiyatlarındaki değişkenlik sebebiyle pazar paylarının da buna orantılı olarak değiştiğini ve bu sebeple de ekonomik güç bakımından devamlılığının söz konusu olmadığını belirtmiştir.
6. Elektrik Piyasasında Hakim Durumun Oluşması
OECD, elektrik sektörünün pazar gücünün kullanımına oldukça uygun olduğunu belirtmiştir. Elektrik talebinin esnek olmaması, üretim ve iletim kapasitesinin sınırlı olması, elektrik piyasasında hakim durumun kolayca oluşmasına yol açmaktadır. Elektrik piyasasında hakim durum, genellikle arz esnekliğinin düşük olmasından kaynaklanmaktadır. Ayrıca, elektrik üretimi ve dağıtımında doğal tekel özellikleri bulunur.
Elektrik piyasasında hakim durum, üreticilerin elektrik kapasitesini sınırlayarak fiyatları arttırmaya yönelik stratejilerle veya hem üretim hem de dağıtım alanlarındaki hakimiyetlerini kullanarak rakipleri engellemeye yönelik olabilir.
6.1. Doğal Tekel ve GTŞ’ler
Elektrik dağıtımı, Türkiye’de doğal tekel özelliği taşıyan bir alandır. TEİAŞ, Türkiye’deki elektrik iletimi alanında tekelleşmişken, TEDAŞ’ın özelleştirilmesiyle dağıtım alanında bölgesel monopoliler oluşmuştur. Bu durumda görevli tedarik şirketlerinin (GTŞ) hakim durumları söz konusu olabilir.
6.2. Hakim Durumun Kötüye Kullanılması
RKHK Madde 6, “Bir veya birden fazla teşebbüsün ülkenin bütününde ya da bir bölümünde bir mal veya hizmet piyasasındaki hâkim durumunu tek başına yahut başkaları ile yapacağı anlaşmalar ya da birlikte davranışlar ile kötüye kullanması hukuka aykırı ve yasaktır.” düzenlemesi ile hakim durumun kötüye kullanılmasını yasaklamaktadır.
Burada dikkat edilmesi gereken husus maddede yasaklanan şeyin hakim durumda olmak değil, bu durumun kötüye kullanılması olduğudur. Hakim durumda olmak, her zaman kötüye kullanma anlamına gelmez, ancak hakim durumu kötüye kullanmak piyasa için zararlıdır. Kötüye kullanma konusunda ise RKHK’da açık tanımlama mevcut olmamakla birlikte hükümde kötüye kullanma hallerine örnekler sayılmaktadır. Bunun yanı sıra bağlayıcı olmamak ile birlikte Rekabet Kurulu’nun yayınladığı Hakim Durumdaki Teşebbüslerin Dışlayıcı Davranışlarına İlişkin Kılavuzda da, hakim durumdaki teşebbüslerin pazar gücünü kötüye kullanarak, fiyatları yükseltmesi veya rekabeti engellemesi gibi davranışlar kötüye kullanım olarak değerlendirilmiştir.
RKHK M.6’da Sayılan Kötüye Kullanma Halleri
- Ticari faaliyet alanına başka bir teşebbüsün girmesine doğrudan veya dolaylı olarak engel olunması ya da rakiplerin piyasadaki faaliyetlerinin zorlaştırılmasını amaçlayan eylemler. Eşit durumdaki alıcılara aynı ve eşit hak, yükümlülük ve edimler için farklı şartlar ileri sürerek, doğrudan veya dolaylı olarak ayırımcılık yapılması.
- Bir mal veya hizmetle birlikte, diğer mal veya hizmetin satın alınmasını veya aracı teşebbüsler durumundaki alıcıların talep ettiği bir malın veya hizmetin, diğer bir mal veya hizmetin de alıcı tarafından teşhiri şartına bağlanması ya da satın alınan bir malın belirli bir fiyatın altında satılmaması gibi tekrar satış halinde alım satım şartlarına ilişkin sınırlamalar getirilmesi.
- Belirli bir piyasadaki hakimiyetin yaratmış olduğu finansal, teknolojik ve ticari avantajlardan yararlanarak başka bir mal veya hizmet piyasasındaki rekabet koşullarını bozmayı amaçlayan eylemler.
- Tüketicinin zararına olarak üretimin, pazarlamanın ya da teknik gelişmenin kısıtlanması.
7. Sonuç
Elektrik sektörü, doğal tekel özellikleri ve arz-talep dengesinin sınırlı esnekliği nedeniyle hakim durumun kolayca oluşabileceği bir piyasadır. Bu sektördeki teşebbüslerin pazar gücünü kötüye kullanmamaları için sıkı düzenlemelere ve denetimlere ihtiyaç vardır. Hakim durumun tespiti, yalnızca pazar payı ile değil, aynı zamanda pazara giriş engelleri ve rekabetin önündeki diğer engellerle de ilişkilidir. Elektrik sektöründeki rekabet politikaları, piyasadaki verimliliği artırmayı ve tüketici çıkarlarını korumayı hedeflemelidir. Özellikle doğal tekel alanlarında, rekabetin sağlanması için sektördeki düzenlemelerin ve denetimlerin etkinliği büyük önem taşımaktadır.
Rekabet Kurulu’nun aldığı kararlar ve sektördeki gelişmeler, elektrik piyasasında hakim durumun kötüye kullanılmasını engellemeye yönelik önemli adımlar atılmasına olanak sağlamaktadır. Ancak bu alandaki düzenlemelerin ve uygulamaların devamlı olarak güncellenmesi, hem piyasa oyuncuları hem de tüketiciler için sürdürülebilir bir rekabet ortamının oluşturulmasında kritik rol oynamaktadır.
Konu hakkında detaylı bilgi almak isterseniz info@berkerberker.com adresinden bize ulaşabilirsiniz.